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略论非法占用林地刑事案件如何恢复林地原状问题
【发布者:原创2017-01-24吴鹏真愚知贤】  【更新日期:2017/3/2】  【浏览:1338次】  【文章来源:】       【打印】    【关闭】
 
         2012年9月至2014年12月,吕某超行政许可规定面积,占用并毁坏××县绿杨乡云台村集体林地27亩开矿。2014年12月16日,××县林业局向吕某下达《停产、停工通知书》,责令吕某停产停工,到县林业局接受处理。同日,××县林业局将案件移送××县森林公安局查处。当日,××县森林公安局经初查后立案侦查,2015年4月移送检察机关审查起诉。2016年2月,该县检察机关向人民法院提起公诉。2016年6月,该县人民法院作出判决:吕某犯非法占用农用地罪,判处罚金5万元。
      2016年11月,该县检察机关认为,县林业局作出《停产、停工通知书》后,未采取有效措施督促其停止违法行为,并依法恢复林地原状,致使吕某至今未停止违法行为,涉案林地未恢复原状,导致森林资源受损,社会公共利益仍然处于受侵害状态,于是向××县人民法院提起行政公益诉讼,请求确认县林业局对吕某作出《停产、停工通知书》后,未继续依法履行职责违法;判令县林业局对吕某非法占用林地的行为,依法继续履行监督和管理职责,恢复涉案林地原状。
      ××县林业局行为真的违法吗?真的需要对吕某的拒不改正行为负责吗?涉案林地又该如何恢复?在此,有必要进行认真地分析。
      一、县林业局违法行为何在?
      检察机关认为,县林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督职责,在对吕某作出《停产、停工通知书》后,未采取有效措施督促其停止违法行为,并依法恢复林地原状,就是怠于履行职责的违法行为。
      检察机关认定的法律依据主要有:
      1.《中华人民共和国森林法》第十三条规定:“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。”
      2.《中华人民共和国森林法》第十六条规定:“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程,需要占用或者征收、征用林地的,必须遵守下列规定:(一)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请,经审核同意后,按照国家规定的标准预交森林植被恢复费,领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”
      3.《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定:“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”
      检察机关所举的法律依据真的能证明其观点吗?未必。
      县林业局作出的行政强制决定不适用刑事案件。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”该条第三款规定:“行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”这说明,行政强制适用的是一般违法案件,而非刑事案件。检察机关所列的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》依据,均为行政管理、行政处罚和行政强制依据,而不是办理非法占用林地刑事案件依据。
      县林业局于2014年12月16日将案件移送××县森林公安局立案侦查后,该案即由行政处罚和行政强制程序转为刑事案件办理程序,县林业局向吕某下达的《停产、停工通知书》随即失效,其效力终止,而非中断。从此时起,县林业局便不再负有“责令当事人改正或者限期改正违法行为”的职责,也没有继续履行该职责的必要。因为案件进入刑事司法程序后,公检法机关可以对犯罪嫌疑人(被告人)采取刑事强制措施,其强制力和权威性大大胜于行政强制。如果像检察机关所认为的那样,县林业局对该案的行政管理和监督职责仍然存在,而犯罪嫌疑人(被告人)又被依法采取刑事强制措施,县林业局需不需要继续履行行政强制,又如何履行?
      而且,县林业局对吕某行为不具有终局裁判性,吕某行为是否构成犯罪,应受到什么刑罚,县林业局既无权决定,也无权督促和强制其执行。也就是说,当案件进入刑事司法程序后,作为行政机关的县林业局对吕某既无决定权力,也无监管职责。
      因此,吕某未停止非法占用林地行为,不是县林业局未继续履行行政管理和监督职责所致,而是公检法机关对犯罪嫌疑人(被告人)采取刑事强制措施不力,以及人民法院判处刑罚过轻没有震慑力所致。
      二、社会公共利益如何救济?
      检察机关认为,吕某至今未停止违法行为,涉案林地未恢复原状,导致森林资源受损,社会公共利益仍然处于受侵害状态,因此,应当依法提起行政公益诉讼,督促县林业局继续履行职责,使吕某停止违法行为,恢复涉案林地原状。
      如前所述,县林业局在非法占用林地刑事案件中不具有强制犯罪行为人履行法定义务的权力,那么,受侵害的社会公共利益该如何救济呢?应由检察机关依法提起民事公益诉讼,而非行政公益诉讼。理由如下:
      1.《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”县林业局是否属于“法律规定的机关和有关组织”呢?不属于。至今没有任何法律授权县级以上人民政府林业主管部门可以提起民事公益诉讼。
      2.《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:
      “(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;
      “(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
      “符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。
      “提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”
      《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”
      由此可见,县林业局不符合以上法定条件。
      3.《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十九条第二款规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(法释〔2012〕21号)第一百四十二条第一款规定:“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理。”该条第二款规定:“人民检察院提起附带民事诉讼的,应当列为附带民事诉讼原告人。”这说明,当国家财产、集体财产遭受损失时,如果受损失的单位未提起附带民事诉讼,检察机关可以提起附带民事诉讼。
      4.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法规定》,人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。
      5.《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第一条规定:“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案。”该规定明确将破坏生态列入民事公益诉讼范围。
      这说明,在非法占用林地刑事案件中,当涉案林地未恢复原状,社会公共利益仍然处于受侵害状态时,首先需要积极作为的,恰是拥有民事公益诉讼权的检察机关,而非无法定职权的林业主管部门。
      三、本案应当如何处理?
      通过前面的分析,我们可以看出,行政管理和行政监督、行政处罚和行政强制、刑事案件侦查、起诉和审判实际上分属于不同的法律系统,各有各的适用条件和法律依据,并不能“一锅烩”,而必须得“锣就锣打,鼓就鼓敲”,而即使有刑民交叉、刑行交叉、民行交叉的情况,也必须依法行事,并不能“商量着来”。
      具体到本案,可将吕某非法占用林地刑事案件和行政案件分别处理。
      1.2012年9月至2015年4月,吕某非法占用并毁坏林地部分,作为刑事案件处理。对受损害社会公共利益,由侵权行为地的××市人民检察院提起民事公益诉讼,请求人民法院判令吕某停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。如果吕某拒不履行生效判决,检察机关可以申请人民法院强制执行。
      2.2015年4月至2016年6月,吕某非法占用并毁坏林地部分,如何处理存在争议。《中华人民共和国刑法》第七十条规定:“判决宣告以后,刑罚执行完毕以前,发现被判刑的犯罪分子在判决宣告以前还有其他罪没有判决的,应当对新发现的罪作出判决,把前后两个判决所判处的刑罚,依照本法第六十九条的规定,决定执行的刑罚。已经执行的刑期,应当计算在新判决决定的刑期以内。”关键问题是,本案的情形不是“新发现的罪”,而是同一罪之中没有被起诉的犯罪事实,这一“新的事实”也许并不够罪,而只是可能影响犯罪情节,这样就不能适用以上“先并后减”原则;即使发现的“新的事实”能够独立成罪,适用以上“先并后减”原则也有失公正,两案并处有可能会超过该罪的顶格刑罚。
      另外一个处理途径是:依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百四十三条规定,对已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误的,应当依照审判监督程序再审。公检法机关也许会认为,侦查、起诉和审判的是2012年9月至2015年4月期间吕某的犯罪事实,并无认定事实上的错误啊。但是,如果是这样,在审判之时未予追诉的事实属于什么性质呢?又该如何处理呢?作为公检机关来说,为什么在案件审判之时,没有将吕某2015年4月至2016年6月期间的犯罪事实侦查清楚并移送起诉?也许各有各的说法,各有各的道理,但最终各方的妥协的结果或许是此部分事实忽略不计,不了了之。
      提出讨论此问题的另一个目的是,明确此部分事实不宜作为林业行政案件处理。因为从本质上讲,该部分事实为未予起诉的“犯罪事实”,而非新发生的一般违法事实。
      3.2016年6月至今,吕某非法占有林地部分,作为林业行政案件处理。由××县林业局依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定,责令吕某停止违法行为,限期恢复涉案林地原状,并依法给予林业行政处罚。如果吕某拒不执行,××县林业局根据《中华人民共和国行政强制法》等法律规定,在实施行政处罚、代履行间接强制后,吕某仍然不履行法定义务的,可以申请人民法院强制执行。
      值得说明的是,申请人民法院强制执行的依据是法定的,其首要前提就是具有合法性。即使本案中××县林业局乐意承担吕某非法占用林地刑事案件中的有关职责,那么,当吕某拒不执行时,××县林业局依据什么申请人民法院强制执行呢?失效的《停产、停工通知书》?不能作出的《林业行政处罚决定书》?或者是其他?人民法院会依照林业主管部门意志办理?
      在全面推进依法治国的今天,公权机关的职权是法定的,既不能有责不为,也不能无权乱为。必须走出的一个认识误区是:认为森林资源保护就是林业部门的“家事”,一有什么问题,就应当由林业部门兜底。正如《中华人民共和国森林法》第十三条所规定的:“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。”这个“依照本法规定”就是各级林业主管部门的行为指南和职权边界。其实,对于森林资源的保护,有很多部门或者机关都肩负有法定职责,也拥有法定权力,如公检法机关分别拥有涉林刑事案件的侦查、起诉和审判职权。只有当分工负责、相互配合、相互制约时,依法行政、公正司法才能得到实现,生态资源和人民群众生命财产安全才能得到有效保护。
 
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